jueves, 13 de febrero de 2014

CUMBRE CONFERENCIA Y COOPERACION IBEROAMERICANA

Por. Ricardo Cardona Alvarenga

Los días 18 y 19 de julio de 1991 los mandatarios de los 21 países iberoamericanos reunidos en la ciudad de Guadalajara México, decidieron establecer un foro de diálogo, concertación política y cooperación multilateral, sentando las bases para  el funcionamiento de un nuevo espacio internacional conformado por la Comunidad Iberoamericana de Naciones.

En el  contexto de una nueva dinámica en las relaciones internacionales, marcada por la desaparición definitiva del enfoque bipolar, la influencia creciente del proceso de globalización y la integración de bloques sub-regionales, entre otros, la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno se constituyó en la instancia idónea para la consolidación de un espacio compartido de  identidad histórica y cultural.

El contexto político era favorable, el acercamiento diplomático entre los países de la región daba a esta instancia multilateral, el escenario perfecto para la participación de Cuba, excluida de las organizaciones existentes en ese momento, en un conglomerado regional.

Por otra parte, muchas organizaciones sociales y grupos políticos  en los distintos países se preparaban a la celebración del  “Quinto Centenario”, hecho que despertaba emociones y sensaciones encontradas que reclamaban un  mecanismo de distensión.

España se encontraba además embarcada en el proceso de pertenencia a la Unión Europea y su peso político en el contexto de la unión se percibía reforzado por su relación privilegiada con América Latina, con la que había desarrollado fuertes relaciones diplomáticas, comerciales y de cooperación.

Finalmente la masiva participación de Jefes de Estado y de Gobierno en la Cumbre, con la  presencia del Presidente Cubano, del Rey de España, de la jefe de Estado de Nicaragua, que daba inicio a una nueva etapa después de la revolución Sandinista, entre otros mandatarios, tenía un efecto mediático importante en el ámbito internacional.

Todos esos elementos condicionaron y a la vez facilitaron el éxito de la iniciativa conjunta de México y España, para impulsar de forma decidida la sustitución del término “Hispanoamérica”, que hacía alusión a la América de influencia Española por el término “Iberoamérica” que hace referencia a una nueva relación entre socios con intereses compartidos y responsabilidad recíproca. Los lemas  “Juntos podemos” y “unidad en la diversidad” utilizados con frecuencia en el ámbito de la cooperación iberoamericana, hacían referencia a la idea de que se trataba de una relación entre hermanos, en la que todos tenían algo que aprender y algo que aportar.


Evolución histórica


El desarrollo institucional de la Conferencia se puede clasificar en etapas claramente identificadas con los hechos más relevantes del proceso.

La primera etapa 1991 – 1995 se considera el período fundacional y se identifica con el surgimiento de los primeros programas de cooperación en el marco de la Conferencia y otros de iniciativa autónoma, adoptados todos como programas “Cumbre” y  recogidos en la suscripción del “Convenio para la Cooperación en el marco de la Conferencia Iberoamericana”, conocido como “Convenio de Bariloche” en alusión a su lugar de aprobación en el marco de la Cumbre de Bariloche, Argentina,(1995).

La segunda etapa 1996- 2000 se  considera la etapa de construcción institucional en la que se pone en práctica el Manual Operativo del Convenio, se establecen las reuniones de Coordinadores Nacionales y Responsables de Cooperación como instancias oficiales del sistema  y se formaliza la creación de la Secretaría de Cooperación Iberoamericana SECIB, cuyos estatutos se aprueban en la Cumbre de La Habana, 1999 y se instala en Madrid en el año 2000.

La tercera etapa 2001 2005, es una etapa decisiva en la construcción de la Comunidad Iberoamericana, se caracteriza por la puesta en marcha de los procedimientos, mecanismos  y normativas de articulación, coordinación y seguimiento de los programas de cooperación en marcha, lo que sienta las bases de un verdadero “Sistema de Cooperación Iberoamericana”. Es también una etapa de ajustes programáticos, reacomodos políticos y redefiniciones conceptuales al interior de la región, proceso que se concreta en San José (2004), con la transformación institucional, representada en la evolución de la Secretaría de Cooperación Iberoamericana SECIB y culmina con la aprobación en Salamanca (2005), de los estatutos de creación de la Secretaría General Iberoamericana SEGIB.

Los años transcurridos  hasta ese momento de evolución institucional, dejaron muchas lecciones aprendidas. Por un lado, la consolidación de un espacio natural de ideas e intereses compartidos había permitido que la región iberoamericana ocupara una posición en el contexto internacional, que  despertaba el interés de otras regiones y naciones en el mundo. Por otra parte, los obstáculos enfrentados habían marcado la necesidad de reorientar las acciones y realizar los ajustes necesarios para alcanzar los grandes objetivos planteados en la Cumbre Fundacional.

La nueva etapa 2006 – 2010, estaba llamada a propiciar la consolidación del espacio iberoamericano. La mayor presencia política y operativa de los organismos del sistema, la puesta en marcha de programas regionales como el Plan Iberoamericano de Alfabetización y Educación Básica de Jóvenes y Adultos,  el Espacio Iberoamericano del conocimiento, la Carta Cultural Iberoamericana, el Programa Iberoamericano para el Desarrollo y Modernización de la Educación Técnico Profesional, entre otros, y el surgimiento de nuevas iniciativas sometidas a la aprobación de los Mandatarios, marcaban el rumbo de las acciones en el proceso de construcción de la Comunidad Iberoamericana de Naciones.

 Las bases del proceso
 El esfuerzo ha descansado sobre tres pilares fundamentales: la “Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno”, como mecanismo de diálogo político que mediante los encuentros de mandatarios permite compartir experiencias y opiniones sobre los más importantes temas del quehacer internacional; la “Conferencia Iberoamericana” que recoge la concertación sectorial, expresada en los encuentros anuales de ministros y altos responsables de las más diversas áreas del quehacer gubernamental y el “Sistema Iberoamericano de Cooperación” que proporciona los canales de intercambio y colaboración que permiten convertir en acciones concretas las decisiones de los Jefes de Estado y de Gobierno con la participación de los mas diversos actores y sectores de la sociedad, y que constituye la pieza fundamental en el proceso de construcción de la “Comunidad Iberoamericana”, cuya dinámica supera en forma, tiempo y creatividad, a las instancias oficiales.

Basta ver que existen cientos de  organizaciones de diferentes disciplinas: artistas plásticos, músicos, deportistas, bomberos, empresarios, asociaciones profesionales, organizaciones sindicales, académicas y comunitarias, por mencionar unas cuantas, que se organizan en el ámbito iberoamericano atendiendo a los valores históricos, culturales y lingüísticos comunes y a la similitud de sus estilos de organización y manejo de los diferentes asuntos que les conciernen. Ello permite reafirmar que Iberoamérica es una Comunidad viva y en desarrollo que supera los enfoques e intereses gubernamentales.

Por otra parte la Institucionalidad representativa de la Cumbre ha desarrollado un comportamiento acorde a su rediseño político definido en la Cumbre de Santa Cruz de la Sierra, pasando por  la Cumbre de San José y finalizado en la Cumbre de Salamanca 2005, como se señala arriba.  

La realidad no obstante, se ha visto sacudida por hechos concretos que han cambiado la dinámica del proceso generando algunas inconsistencias en la visión conceptual y prospectiva inicial. El agotamiento del fenómeno político- mediático, la transición y recomposición de los movimientos políticos en América Latina, la proliferación de foros regionales y subregionales, la redistribución de los pesos políticos y económicos entre bloques y la diseminación y profundización de la crisis internacional a partir de 2008, no se han acompañado de la profundidad y oportunidad de la comprensión institucional del fenómeno iberoamericano en su conjunto, la dimensión del ámbito  sectorial y la  gestión del Sistema de cooperación. 

Es importante por lo tanto, comprender que lo que está en "crisis" es la Cumbre como tal, es decir la superestructura política, esto en algún sentido puede afectar al segundo nivel " la estructura ministerial sectorial", pero su incidencia será bastante menos decisiva, en la infraestructura representada por el sistema de cooperación, que constituye la sólida base de la "Comunidad Iberoamericana". Las decisiones relativas a la organización institucional y el apoyo político y financiero a los programas de cooperación y convenios de colaboración, no obstante,  tendrán repercusiones importantes en el proceso de construcción de la “Comunidad Iberoamericana de Naciones”.

Es importante por lo tanto que las autoridades de las Cancillerías y las representaciones en las reuniones oficiales de “Coordinadores Nacionales” y de “Responsables de Cooperación”, instancias preparatorias de la Cumbre, conozcan la realidad iberoamericana  en toda su extensión y de esta manera contribuyan a adoptar las mejores decisiones, articulando la perspectiva político institucional con la visión propia de las sociedades involucradas. Es muy importante pues, en este contexto revisar la estructura y funcionamiento del Sistema de Cooperación.
  
Los desafíos de la cooperación iberoamericana
 Para comprender la cooperación iberoamericana, es necesario remontarse a los principios consignados en la declaración de la Cumbre fundacional de Guadalajara, coherentemente reafirmados en el Convenio para la Cooperación en el marco de la Conferencia Iberoamericana y su manual operativo, y consolidados en los Estatutos de los organismos del sistema.

En dichos documentos, la cooperación iberoamericana se define como un mecanismo de intercambio y consolidación de intereses históricos y culturales  compartidos y se sitúa como una herramienta complementaria orientada al rescate, conservación y promoción de los valores democráticos, el respeto mutuo y el patrimonio cultural de Iberoamérica, la proyección y posicionamiento de la región en el contexto internacional y el perfeccionamiento del Sistema Iberoamericano de Cooperación.

La cooperación iberoamericana pretende por tanto, atender complementariamente las acciones que permitan fortalecer los lazos de convivencia y la consolidación del espacio regional, promover la sistematización y difusión de las mejores prácticas y modelos exitosos en la región y fortalecer sus capacidades internas.

La posibilidad de compartir conocimientos, experiencias y recursos, la homologación de normas jurídicas y regulaciones administrativas, el impulso  a los procesos de concertación social para la formulación de políticas públicas y la puesta en marcha de programas y proyectos de cooperación, representan la muestra más fehaciente de una forma común de pensar, sentir y actuar en el ámbito de la Comunidad Iberoamericana.

En esa perspectiva; la cooperación, además de ser un componente técnico, tiene un rol activo en el apoyo al desarrollo y sustentabilidad de la democracia en Iberoamérica.

La cooperación iberoamericana es, por lo tanto, un mecanismo de extraordinario potencial para' complementar el esfuerzo de las naciones por alcanzar niveles adecuados de crecimiento económico y desarrollo social. Sobre esa base se pueden definir los siguientes lineamientos que constituyen las llaves del éxito de la cooperación iberoamericana en esta nueva etapa.

Diversificación temática

Los Programas y Proyectos que se han desarrollado giran fundamentalmente en tomo  la educación y la cultura, ámbitos en los cuales se expresa más plenamente la coincidencia de intereses. No es casual que, al intentar incursionar en otras áreas del desarrollo, las iniciativas no encuentren el suficiente compromiso político y financiero de los países.

En esta nueva etapa, por lo tanto, además de fortalecer las áreas de educación y cultura, deberá buscarse la cooperación efectiva en otros campos en los que la Comunidad Iberoamericana puede tener o desarrollar sus ventajas.

Entre las áreas identificadas como susceptibles de una cooperación efectiva se pueden mencionar: medio ambiente, integración regional, salud preventiva, desarrollo local y tecnologías aplicadas, entre otras.
  
Adecuación metodológica

La dinámica de evolución de la cooperación iberoamericana se ha desarrollado en un contexto de espontaneidad en el que cada programa siguió su propia dinámica. Esta diversidad fue positiva en su comienzo porque permitió desarrollar mecanismos creativos de gestión y financiamiento.

En determinado momento sin embargo, la amplia diversidad y el alto grado evolución de los programas e iniciativas en marcha, requirió mecanismos para garantizar la coordinación, y seguimiento, la racionalización en el uso de los recursos y la optimización de los resultados esperados,  sin restar la autonomía y flexibilidad desarrollada en la ejecución de los programas.

El funcionamiento de estos programas en el marco del Manual Operativo dio un nuevo contexto a los programas de cooperación en la región. Programas en Marcha y nuevos programas fueron acogidos año tras año como “Programas Cumbre”, iniciativas autónomas que trascendían el ámbito gubernamental fueron regulados bajo el nombre de “Proyectos Adscritos a la Cumbre” y la cooperación sur-sur (CTPD) funcionando hasta entonces en el ámbito bilateral,  se mantuvo a niveles bajos frente a la fuerza de las iniciativas regionales. Este desarrollo permitió sentar las bases para convertir el “Programa de Cooperación Iberoamericana”, en “Sistema Iberoamericano de Cooperación”, pasando de una clasificación geográfica a la calificación del modelo.

Se presentan a continuación algunas pautas normativas de lo que debe ser el “Sistema Iberoamericano de Cooperación”   

Responsabilidad compartida
La cooperación iberoamericana debe propiciar el compromiso efectivo de los países con las diferentes iniciativas y programas. Dicho compromiso debe implicar, además de la expresa voluntad política, las acciones y aportes que a cada país corresponden.

Se trata de una verdadera apropiación de los programas por parte de los países sobre la tesis de «todos tenemos algo que aportar y algo que aprender».

Sinergia y complementariedad

La cooperación iberoamericana debe promover el desarrollo de acciones y actividades conjuntas entre los programas en ejecución, con el objeto de dinamizar las sinergias propias del sistema, garantizando su integralidad y la optimización de resultados. Asimismo, debe propiciar la complementariedad entre las distintas modalidades de cooperación vigentes en la región, procurar el máximo aprovechamiento de las experiencias y recursos disponibles y promover la extensión, de modelos exitosos para su aplicación en otros países.
  
Apertura social

La historia compartida de las naciones iberoamericanas y la identificación de intereses y prioridades culturales, constituyen elementos de cohesión intrínseca sin precedentes. La cooperación iberoamericana debe, por lo tanto, impulsar la participación creciente y activa de todos los sectores de la población, identificando nuevos mecanismos de concertación y nuevas modalidades de gestión. En esta perspectiva desempeña un papel fundamental la vinculación al sistema de cooperación de la sociedad civil, organizada a través del sector empresarial y de las organizaciones privadas de desarrollo.

Apertura internacional

La cooperación iberoamericana debe abrirse a otros espacios culturales, identificar y promover mecanismos de vinculación, intercambio y financiamiento con esquemas de cooperación exitosos en otras regiones del mundo. La complementariedad y la sinergia deben ser los elementos guía de los nuevos diseños programáticos, evitando la duplicación de esfuerzos y potenciando las ventajas propias de cada modalidad.

Equilibrio estratégico

La cooperación iberoamericana debe establecer un adecuado equilibrio entre su apertura a nuevos actores, temas y espacios; y la necesaria concentración de esfuerzos, definición estratégica de prioridades y focalización de objetivos. Para lograr este adecuado equilibrio es necesario establecer un marco de normas, procedimientos y mecanismos de acción que orienten la articulación de todos los órganos del sistema y optimicen su contribución al logro de las metas y objetivos comunes.
  
Reflexiones finales

No cabe duda de que las experiencias de proyectos en ejecución  en Iberoamérica son valiosas. Conocer las experiencias, expresadas en diferentes foros, de las agencias de cooperación, de académicos estudiosos del tema, de las entidades gubernamentales y de las propias comunidades beneficiarias provocan algunas reflexiones que deseo resumir como punto final de esta contribución.

La primera idea se refiere a la complementariedad, es decir la necesidad de encontrar la forma de trabajar de manera sinérgica. Es evidente que la dinámica de la cooperación en la región es tan potente que muchas veces nos impulsa a trabajar en determinadas áreas y temas para encontramos en el camino con otras iniciativas similares. Obviamente, las necesidades son tan extensas que tendemos a pensar que hay espacio para todos los esfuerzos, no obstante reconocemos que si fuéramos capaces de trabajar de manera articulada, sería posible mejorar el impacto, optimizar el uso de los recursos involucrados y mejorar la calidad de los resultados de las acciones realizadas.

La segunda idea se refiere a la pertinencia,  es decir la necesidad de compatibilizar oferta y demanda. Esto implica que es necesario involucrar a las poblaciones afectadas en la planificación e identificación de prioridades, de esta manera se podría optimizar la ejecución de los proyectos permitiendo una mayor complementariedad con otras iniciativas en marcha.

Normalmente los programas y proyectos parten de una valoración, es decir una especie de diagnóstico previo que justifica el plan de acción. Lamentablemente, si los propios beneficiarios no participan en la elaboración de ese diagnóstico, se corre el riesgo de dispersar esfuerzos y comprometer el impacto de los resultados de nuestras  acciones.

La tercera reflexión se refiere a la sostenibilidad, es decir la necesidad de elaborar un plan de largo plazo que permita identificar las diferentes etapas y   la adecuación de las distintas iniciativas en espacio y tiempo de ejecución. No es extraño encontrar proyectos que, con independencia de lo exitosos que puedan resultar, terminan después de un tiempo sin poder garantizar que los resultados se vuelvan permanentes e irreversibles. Esta permanencia sólo es posible en un marco de acción más general que; permita integrarlos con otras iniciativas y mantener su vigencia en un plan de mayor alcance que garantice  su sostenibilidad.  

La cuarta reflexión está relacionada con la necesidad de excelencia y calidad de la gestión. Es una realidad generalmente aceptada que de los recursos involucrados en la cooperación, sólo un reducido porcentaje llega a la población beneficiaria. Una importante cantidad de recursos se dedican a las consultorías, costos de ejecución y, en muchos casos, porcentajes de intermediación de las instituciones involucradas. Por lo tanto, si logramos definir un modelo de gestión' que sume esfuerzos de planeación, comparta diagnósticos y prioridades, y sistematice la gestión de los recursos en la ejecución, será posible incrementar significativamente el monto de recursos finales y el impacto y beneficios de la cooperación. Hay que garantizar entonces la calidad y excelencia de los ejecutores.

Se trata de una acción articulada (eficiente), de gestión autónoma (eficaz), con participación social (pertinente) y con resultados medibles (efectiva).


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