Por. Ricardo Cardona Alvarenga
Los días 18 y 19 de julio de 1991 los
mandatarios de los 21 países iberoamericanos reunidos en la ciudad de
Guadalajara México, decidieron establecer un foro de diálogo, concertación
política y cooperación multilateral, sentando las bases para el funcionamiento de un nuevo espacio
internacional conformado por la Comunidad Iberoamericana
de Naciones.
En el contexto de una nueva dinámica en las relaciones
internacionales, marcada por la desaparición definitiva del enfoque bipolar, la
influencia creciente del proceso de globalización y la integración de bloques
sub-regionales, entre otros, la Cumbre Iberoamericana
de Jefes de Estado y de Gobierno se constituyó en la instancia idónea para la
consolidación de un espacio compartido de
identidad histórica y cultural.
El contexto político era favorable,
el acercamiento diplomático entre los países de la región daba a esta instancia
multilateral, el escenario perfecto para la participación de Cuba, excluida de
las organizaciones existentes en ese momento, en un conglomerado regional.
Por otra parte, muchas organizaciones
sociales y grupos políticos en los
distintos países se preparaban a la celebración del “Quinto Centenario”, hecho que despertaba
emociones y sensaciones encontradas que reclamaban un mecanismo de distensión.
España se encontraba además
embarcada en el proceso de pertenencia a la Unión Europea y su peso político en
el contexto de la unión se percibía reforzado por su relación privilegiada con
América Latina, con la que había desarrollado fuertes relaciones diplomáticas,
comerciales y de cooperación.
Finalmente la masiva participación
de Jefes de Estado y de Gobierno en la Cumbre, con la presencia del Presidente Cubano, del Rey de
España, de la jefe de Estado de Nicaragua, que daba inicio a una nueva etapa
después de la revolución Sandinista, entre otros mandatarios, tenía un efecto
mediático importante en el ámbito internacional.
Todos esos elementos condicionaron y
a la vez facilitaron el éxito de la iniciativa conjunta de México y España,
para impulsar de forma decidida la sustitución del término “Hispanoamérica”,
que hacía alusión a la América de influencia Española por el término
“Iberoamérica” que hace referencia a una nueva relación entre socios con
intereses compartidos y responsabilidad recíproca. Los lemas “Juntos podemos” y “unidad en la diversidad”
utilizados con frecuencia en el ámbito de la cooperación iberoamericana, hacían
referencia a la idea de que se trataba de una relación entre hermanos, en la
que todos tenían algo que aprender y algo que aportar.
Evolución
histórica
El desarrollo institucional de la
Conferencia se puede clasificar en etapas claramente identificadas con los
hechos más relevantes del proceso.
La primera etapa 1991 – 1995 se
considera el período fundacional y se identifica con el surgimiento de los
primeros programas de cooperación en el marco de la Conferencia y otros de
iniciativa autónoma, adoptados todos como programas “Cumbre” y recogidos en la suscripción del “Convenio para
la Cooperación en el marco de la Conferencia Iberoamericana”, conocido como “Convenio
de Bariloche” en alusión a su lugar de aprobación en el marco de la Cumbre de
Bariloche, Argentina,(1995).
La segunda etapa 1996- 2000 se considera la etapa de construcción
institucional en la que se pone en práctica el Manual Operativo del Convenio,
se establecen las reuniones de Coordinadores Nacionales y Responsables de
Cooperación como instancias oficiales del sistema y se formaliza la creación de la Secretaría de
Cooperación Iberoamericana SECIB, cuyos estatutos se aprueban en la Cumbre de
La Habana, 1999 y se instala en Madrid en el año 2000.
La tercera etapa 2001 2005, es una etapa
decisiva en la construcción de la Comunidad Iberoamericana, se caracteriza por
la puesta en marcha de los procedimientos, mecanismos y normativas de articulación, coordinación y
seguimiento de los programas de cooperación en marcha, lo que sienta las bases
de un verdadero “Sistema de Cooperación Iberoamericana”. Es también una etapa
de ajustes programáticos, reacomodos políticos y redefiniciones conceptuales al
interior de la región, proceso que se concreta en San José (2004), con la
transformación institucional, representada en la evolución de la Secretaría de
Cooperación Iberoamericana SECIB y culmina con la aprobación en Salamanca
(2005), de los estatutos de creación de la Secretaría General
Iberoamericana SEGIB.
Los años transcurridos hasta ese momento de evolución institucional, dejaron
muchas lecciones aprendidas. Por un lado, la consolidación de un espacio
natural de ideas e intereses compartidos había permitido que la región
iberoamericana ocupara una posición en el contexto internacional, que despertaba el interés de otras regiones y
naciones en el mundo. Por otra parte, los obstáculos enfrentados habían marcado
la necesidad de reorientar las acciones y realizar los ajustes necesarios para
alcanzar los grandes objetivos planteados en la Cumbre Fundacional.
La nueva etapa 2006 – 2010, estaba
llamada a propiciar la consolidación del espacio iberoamericano. La mayor
presencia política y operativa de los organismos del sistema, la puesta en
marcha de programas regionales como el Plan Iberoamericano de Alfabetización y
Educación Básica de Jóvenes y Adultos,
el Espacio Iberoamericano del conocimiento, la Carta Cultural
Iberoamericana, el Programa Iberoamericano para el Desarrollo
y Modernización de la
Educación Técnico Profesional, entre otros,
y el surgimiento de nuevas iniciativas sometidas a la aprobación de los
Mandatarios, marcaban el rumbo de las acciones en el proceso de construcción de
la Comunidad
Iberoamericana de Naciones.
Las
bases del proceso
El esfuerzo ha descansado sobre tres
pilares fundamentales: la “Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de
Gobierno”, como mecanismo de diálogo político que mediante los encuentros de mandatarios
permite compartir experiencias y opiniones sobre los más importantes temas del
quehacer internacional; la “Conferencia Iberoamericana” que recoge la concertación
sectorial, expresada en los encuentros anuales de ministros y altos
responsables de las más diversas áreas del quehacer gubernamental y el “Sistema
Iberoamericano de Cooperación” que proporciona los canales de intercambio y
colaboración que permiten convertir en acciones concretas las decisiones de los
Jefes de Estado y de Gobierno con la participación de los mas diversos actores
y sectores de la sociedad, y que constituye la pieza fundamental en el proceso
de construcción de la “Comunidad Iberoamericana”, cuya dinámica supera
en forma, tiempo y creatividad, a las instancias oficiales.
Basta ver que existen cientos de
organizaciones de diferentes disciplinas: artistas plásticos, músicos,
deportistas, bomberos, empresarios, asociaciones profesionales, organizaciones
sindicales, académicas y comunitarias, por mencionar unas cuantas, que se
organizan en el ámbito iberoamericano atendiendo a los valores históricos,
culturales y lingüísticos comunes y a la similitud de sus estilos de
organización y manejo de los diferentes asuntos que les conciernen. Ello
permite reafirmar que Iberoamérica es una Comunidad viva y en desarrollo que
supera los enfoques e intereses gubernamentales.
Por otra parte la Institucionalidad representativa
de la Cumbre ha desarrollado un comportamiento acorde a su rediseño político definido
en la Cumbre de Santa Cruz de la Sierra, pasando por la Cumbre de San José y finalizado en la
Cumbre de Salamanca 2005, como se señala arriba.
La realidad no obstante, se ha visto sacudida por
hechos concretos que han cambiado la dinámica del proceso generando algunas
inconsistencias en la visión conceptual y prospectiva inicial. El agotamiento
del fenómeno político- mediático, la transición y recomposición de los movimientos
políticos en América Latina, la proliferación de foros regionales y
subregionales, la redistribución de los pesos políticos y económicos entre
bloques y la diseminación y profundización de la crisis internacional a partir
de 2008, no se han acompañado de la profundidad y oportunidad de la comprensión
institucional del fenómeno iberoamericano en su conjunto, la dimensión del
ámbito sectorial y la gestión del Sistema de cooperación.
Es importante por lo tanto, comprender que lo que
está en "crisis" es la Cumbre como tal, es decir la superestructura
política, esto en algún sentido puede afectar al segundo nivel " la
estructura ministerial sectorial", pero su incidencia será bastante menos
decisiva, en la infraestructura representada por el sistema de cooperación, que
constituye la sólida base de la "Comunidad Iberoamericana". Las
decisiones relativas a la organización institucional y el apoyo político y
financiero a los programas de cooperación y convenios de colaboración, no
obstante, tendrán repercusiones
importantes en el proceso de construcción de la “Comunidad Iberoamericana de
Naciones”.
Es importante por lo tanto que las autoridades de
las Cancillerías y las representaciones en las reuniones oficiales de “Coordinadores
Nacionales” y de “Responsables de Cooperación”, instancias preparatorias de la
Cumbre, conozcan la realidad iberoamericana en toda su extensión y de
esta manera contribuyan a adoptar las mejores decisiones, articulando la perspectiva
político institucional con la visión propia de las sociedades
involucradas. Es muy importante pues, en este contexto revisar la
estructura y funcionamiento del Sistema de Cooperación.
Los desafíos de la cooperación iberoamericana
Para comprender la cooperación iberoamericana, es necesario remontarse
a los principios consignados en la declaración de la Cumbre fundacional de
Guadalajara, coherentemente reafirmados en el Convenio para la Cooperación en
el marco de la
Conferencia Iberoamericana y su manual operativo, y
consolidados en los Estatutos de los organismos del sistema.
En dichos documentos, la cooperación iberoamericana se define como un
mecanismo de intercambio y consolidación de intereses históricos y
culturales compartidos y se sitúa como
una herramienta complementaria orientada al rescate, conservación y promoción
de los valores democráticos, el respeto mutuo y el patrimonio cultural de
Iberoamérica, la proyección y posicionamiento de la región en el contexto
internacional y el perfeccionamiento del Sistema Iberoamericano de Cooperación.
La cooperación iberoamericana pretende por tanto, atender
complementariamente las acciones que permitan fortalecer los lazos de
convivencia y la consolidación del espacio regional, promover la
sistematización y difusión de las mejores prácticas y modelos exitosos en la
región y fortalecer sus capacidades internas.
La posibilidad de compartir conocimientos, experiencias y recursos, la
homologación de normas jurídicas y regulaciones administrativas, el
impulso a los procesos de concertación
social para la formulación de políticas públicas y la puesta en marcha de
programas y proyectos de cooperación, representan la muestra más fehaciente de
una forma común de pensar, sentir y actuar en el ámbito de la Comunidad Iberoamericana.
En esa perspectiva; la cooperación, además de ser un componente
técnico, tiene un rol activo en el apoyo al desarrollo y sustentabilidad de la
democracia en Iberoamérica.
La cooperación iberoamericana es, por lo tanto, un mecanismo de
extraordinario potencial para' complementar el esfuerzo de las naciones por
alcanzar niveles adecuados de crecimiento económico y desarrollo social. Sobre
esa base se pueden definir los siguientes lineamientos que constituyen las
llaves del éxito de la cooperación iberoamericana en esta nueva etapa.
Diversificación temática
Los Programas y Proyectos que se han desarrollado giran
fundamentalmente en tomo la educación y
la cultura, ámbitos en los cuales se expresa más plenamente la coincidencia de
intereses. No es casual que, al intentar incursionar en otras áreas del
desarrollo, las iniciativas no encuentren el suficiente compromiso político y
financiero de los países.
En esta nueva etapa, por lo tanto, además de fortalecer las áreas de
educación y cultura, deberá buscarse la cooperación efectiva en otros campos en
los que la
Comunidad Iberoamericana puede tener o desarrollar sus
ventajas.
Entre las áreas identificadas como susceptibles de una cooperación
efectiva se pueden mencionar: medio ambiente, integración regional, salud
preventiva, desarrollo local y tecnologías aplicadas, entre otras.
Adecuación metodológica
La dinámica de evolución de la cooperación iberoamericana se ha
desarrollado en un contexto de espontaneidad en el que cada programa siguió su
propia dinámica. Esta diversidad fue positiva en su comienzo porque permitió
desarrollar mecanismos creativos de gestión y financiamiento.
En determinado momento sin embargo, la amplia diversidad y el alto
grado evolución de los programas e iniciativas en marcha, requirió mecanismos
para garantizar la coordinación, y seguimiento, la racionalización en el uso de
los recursos y la optimización de los resultados esperados, sin restar la autonomía y flexibilidad desarrollada
en la ejecución de los programas.
El funcionamiento de estos programas en el marco del Manual Operativo
dio un nuevo contexto a los programas de cooperación en la región. Programas en
Marcha y nuevos programas fueron acogidos año tras año como “Programas Cumbre”,
iniciativas autónomas que trascendían el ámbito gubernamental fueron regulados
bajo el nombre de “Proyectos Adscritos a la Cumbre” y la cooperación sur-sur
(CTPD) funcionando hasta entonces en el ámbito bilateral, se mantuvo a niveles bajos frente a la fuerza
de las iniciativas regionales. Este desarrollo permitió sentar las bases para
convertir el “Programa de Cooperación Iberoamericana”, en “Sistema
Iberoamericano de Cooperación”, pasando de una clasificación geográfica a la
calificación del modelo.
Se presentan a continuación algunas pautas normativas de lo que debe
ser el “Sistema Iberoamericano de Cooperación”
Responsabilidad compartida
La cooperación iberoamericana debe propiciar el compromiso efectivo de
los países con las diferentes iniciativas y programas. Dicho compromiso debe
implicar, además de la expresa voluntad política, las acciones y aportes que a
cada país corresponden.
Se trata de una verdadera apropiación de los programas por parte de
los países sobre la tesis de «todos tenemos algo que aportar y algo que
aprender».
Sinergia y complementariedad
La cooperación iberoamericana debe promover el desarrollo de acciones
y actividades conjuntas entre los programas en ejecución, con el objeto de
dinamizar las sinergias propias del sistema, garantizando su integralidad y la
optimización de resultados. Asimismo, debe propiciar la complementariedad entre
las distintas modalidades de cooperación vigentes en la región, procurar el
máximo aprovechamiento de las experiencias y recursos disponibles y promover la
extensión, de modelos exitosos para su aplicación en otros países.
Apertura social
La historia compartida de las naciones iberoamericanas y la
identificación de intereses y prioridades culturales, constituyen elementos de
cohesión intrínseca sin precedentes. La cooperación iberoamericana debe, por lo
tanto, impulsar la participación creciente y activa de todos los sectores de la
población, identificando nuevos mecanismos de concertación y nuevas modalidades
de gestión. En esta perspectiva desempeña un papel fundamental la vinculación
al sistema de cooperación de la sociedad civil, organizada a través del sector
empresarial y de las organizaciones privadas de desarrollo.
Apertura internacional
La cooperación iberoamericana debe abrirse a otros espacios
culturales, identificar y promover mecanismos de vinculación, intercambio y
financiamiento con esquemas de cooperación exitosos en otras regiones del
mundo. La complementariedad y la sinergia deben ser los elementos guía de los
nuevos diseños programáticos, evitando la duplicación de esfuerzos y
potenciando las ventajas propias de cada modalidad.
Equilibrio estratégico
La cooperación iberoamericana debe establecer un adecuado equilibrio
entre su apertura a nuevos actores, temas y espacios; y la necesaria
concentración de esfuerzos, definición estratégica de prioridades y
focalización de objetivos. Para lograr este adecuado equilibrio es necesario
establecer un marco de normas, procedimientos y mecanismos de acción que
orienten la articulación de todos los órganos del sistema y optimicen su
contribución al logro de las metas y objetivos comunes.
Reflexiones finales
No cabe duda de que las experiencias de proyectos en ejecución en Iberoamérica son valiosas. Conocer las
experiencias, expresadas en diferentes foros, de las agencias de cooperación,
de académicos estudiosos del tema, de las entidades gubernamentales y de las
propias comunidades beneficiarias provocan algunas reflexiones que deseo
resumir como punto final de esta contribución.
La primera idea se refiere a la complementariedad, es decir la necesidad
de encontrar la forma de trabajar de manera sinérgica. Es evidente que la
dinámica de la cooperación en la región es tan potente que muchas veces nos
impulsa a trabajar en determinadas áreas y temas para encontramos en el camino
con otras iniciativas similares. Obviamente, las necesidades son tan extensas
que tendemos a pensar que hay espacio para todos los esfuerzos, no obstante
reconocemos que si fuéramos capaces de trabajar de manera articulada, sería
posible mejorar el impacto, optimizar el uso de los recursos involucrados y
mejorar la calidad de los resultados de las acciones realizadas.
La segunda idea se refiere a la pertinencia, es decir la necesidad de compatibilizar
oferta y demanda. Esto implica que es necesario involucrar a las poblaciones
afectadas en la planificación e identificación de prioridades, de esta manera
se podría optimizar la ejecución de los proyectos permitiendo una mayor
complementariedad con otras iniciativas en marcha.
Normalmente los programas y proyectos parten de una valoración, es
decir una especie de diagnóstico previo que justifica el plan de acción.
Lamentablemente, si los propios beneficiarios no participan en la elaboración
de ese diagnóstico, se corre el riesgo de dispersar esfuerzos y comprometer el
impacto de los resultados de nuestras
acciones.
La tercera reflexión se refiere a la sostenibilidad, es decir la necesidad
de elaborar un plan de largo plazo que permita identificar las diferentes etapas
y la adecuación de las distintas iniciativas en
espacio y tiempo de ejecución. No es extraño encontrar proyectos que, con
independencia de lo exitosos que puedan resultar, terminan después de un tiempo
sin poder garantizar que los resultados se vuelvan permanentes e irreversibles.
Esta permanencia sólo es posible en un marco de acción más general que; permita
integrarlos con otras iniciativas y mantener su vigencia en un plan de mayor
alcance que garantice su sostenibilidad.
La cuarta reflexión está relacionada con la necesidad de excelencia y
calidad de la gestión. Es
una realidad generalmente aceptada que de los recursos involucrados en la
cooperación, sólo un reducido porcentaje llega a la población beneficiaria. Una
importante cantidad de recursos se dedican a las consultorías, costos de
ejecución y, en muchos casos, porcentajes de intermediación de las
instituciones involucradas. Por lo tanto, si logramos definir un modelo de
gestión' que sume esfuerzos de planeación, comparta diagnósticos y prioridades,
y sistematice la gestión de los recursos en la ejecución, será posible
incrementar significativamente el monto de recursos finales y el impacto y
beneficios de la cooperación. Hay que garantizar entonces la calidad y
excelencia de los ejecutores.
Se trata de una acción articulada (eficiente), de gestión autónoma
(eficaz), con participación social (pertinente) y con resultados medibles
(efectiva).
